Newsletter


 

Debata

Jarosław Suchan: Instytucje publiczne, czyli jakie?

Wiele mówiono podczas Kongresu o konieczności aktywizowania społeczeństwa, o wspieraniu inicjatyw obywatelskich, o znaczeniu trzeciego sektora dla rozwoju kultury, zwłaszcza dla poszerzenia zakresu partycypacji w kulturze. I słusznie. Ja jednak chciałbym zwrócić uwagę na fakt, że to instytucje stanowią potencjalnie najpotężniejsze narzędzie uprawiania polityki kulturalnej.

Od jakiegoś czasu jednak instytucje spotykają się w naszym kraju z silną krytyką. Jedni widzą w nich pozostałości po PRL-u: źle zarządzane, kosztochłonne, wytwarzające niepotrzebny nikomu produkt zakłady pracy. Inni zarzucają elitaryzm, oderwanie od spraw, jakimi żyje współczesne społeczeństwo, brak sprecyzowanej misji. Jeszcze inni oskarżają o uwikłanie w polityczne zależności, biorące się z tego asekuranctwo i zamknięcie na żywą twórczość. Krytyka instytucji płynie zarówno ze strony zwolenników państwa-minimum, jak i prospołecznych aktywistów trzeciego sektora. Na tle tak postrzeganych instytucji publicznych na pozytywnego bohatera wyrastają – w zależności od opcji światopoglądowej – prywatni przedsiębiorcy działający w przemysłach kultury, bądź też różnego rodzaju inicjatywy związane z aktywnością obywatelską, przybierające formę fundacji czy stowarzyszeń.

Oczywiście, w bardzo wielu przypadkach krytyka taka wydaje się jak najbardziej zasadna. Prawdą jest, że wiele instytucji wymaga radykalnych zmian, ponieważ ich jedyną racją bytu wydaje się być dzisiaj jedynie tego bytu podtrzymywanie. Prawdą jest też, że instytucje bywają przedmiotem politycznych nacisków. Prawdą jest wreszcie, że w wielu instytucjach zarówno twórca, jak i odbiorca mogą czuć się intruzami.

Tego rodzaju instytucji nie zamierzam bronić. Nie uważam jednak, że instytucja publiczna jako forma prowadzenia działalności kulturalnej jest anachroniczna i że rozwój kultury powinien i że w ogóle może się dokonywać tylko poprzez aktywizację drugiego i trzeciego sektora. Po pierwsze, zmarginalizowanie instytucji publicznych byłoby przejawem nieprawdopodobnego marnotrawstwa – instytucje to przecież potężne zasoby: budynki, infrastruktura, profesjonalne zespoły, kapitał wiedzy, zbiory, prestiż itd. Po drugie: marginalizacja taka prowadziłaby do dalszego ograniczania – i tak wciąż się kurczącej – przestrzeni publicznej.

Instytucje publiczne są nam bowiem potrzebne jako miejsca urzeczywistniania wolności twórczej, jako miejsca, w których zawieszona zostaje władza dominującego w naszym świecie porządku celowości i wynikającej z niego polityki ekonomizacji wszystkich obszarów ludzkiego życia. Instytucje są nam potrzebne jako miejsca, w którym zjawiska kultury mogą stawać się faktami społecznie istotnymi.

Oczywiście, wolność twórcza również i w tych miejscach – o czym wszyscy doskonale wiemy – bywa ograniczana. Jednakże tylko w przypadku jej ograniczania w instytucjach publicznych społeczeństwo może zareagować, może wyrazić swój sprzeciw, może domagać się respektowania konstytucyjnie gwarantowanych praw do swobody artystycznej wypowiedzi.

To prawda też, że instytucje uwikłane są też na różne sposoby w grę rynkową. Niemniej, to w nich kultura ciągle ma największe szanse, by wymknąć się logice powszechnej ekonomizacji celów.

Nie tylko jednak z tych względów instytucje publiczne są nam potrzebne. Istnieją też powody bardziej prozaiczne. Po prostu – pewne zadania w obszarze kultury tylko w ograniczonym wymiarze będą mogły zostać przekazane innym organizacjom, czy to reprezentującym drugi, czy to trzeci sektor. Mam tu na myśli zadania, które wymagają stałych olbrzymich nakładów a nie gwarantują zysków, zadania, które wymagają utrzymywania dużych zespołów ludzkich, zadania, które realizowane są w sposób ciągły i opierają się na konieczności systematycznych działań. Trudno sobie wyobrazić powstawanie w Polsce na jakąś znaczącą skalę prywatnych czy społecznych filharmonii, teatrów operowych czy muzeów sztuki. W świetle znowelizowanej ustawy o prowadzeniu działalności kulturalnej możliwe jest, co prawda, powierzanie prywatnym firmom bądź fundacjom zarządzania już istniejącymi instytucjami. Abstrahując jednak od poważnych niebezpieczeństw, jakie to rozwiązanie ze sobą niesie, raczej należy wątpić w pojawienie się dużego zainteresowania nim ze strony drugiego lub trzeciego sektora.

Tak więc, zamiast stawiać instytucje publiczne na cenzurowanym, należałoby się raczej zastanowić nad tym, co sprawia, że nie spełniają one takiej roli, jaką spełniać powinny?

Niewątpliwie, i nie ma się co tutaj oszukiwać, odpowiedzialność za to w dużej mierze ponoszą kierujący instytucjami. Jednak najpoważniejsze przyczyny tego stanu rzeczy leżą poza nimi i wiążą się z kontekstem, w jakim instytucje polskie zmuszone są funkcjonować. Dwa elementy tego kontekstu chciałbym teraz państwu przybliżyć.

Pierwszy – to pewien deficyt idei. Można odnieść ogólne wrażenie, że w Polsce władza publiczna nie posiada klarownego wyobrażenia na temat misji, jaką winny wypełniać instytucje, za które odpowiada. Mało tego, nie posiada odpowiednich mechanizmów, które pozwalałyby taką misję w sposób społecznie legitymizowany konstruować. A skoro brak jasno zdefiniowanego misyjnego celu, to trudno się dziwić, że instytucje się nie reformują. Jak tu bowiem reformować cokolwiek, jeśli się nie wie, co miałoby być tego efektem?

Większość istniejących w Polsce teatrów, galerii, bibliotek, domów kultury została utworzona w czasach PRL-u i miała służyć realizacji polityki kulturalnej wynikającej z ideologicznych założeń, na których ufundowany był ówczesny ustrój. Ponieważ ustrój się zmienił, mogło się wydawać, że społeczna misja tych instytucji również zostanie przedefiniowana, a przynajmniej poddana weryfikacji. Jak wiadomo, w większości przypadków nic takiego nie nastąpiło. Po 1989 roku większość instytucji prowadziła działalność tak, jak gdyby rzeczywistość wokół nie uległa żadnej zmianie. Władza zaś nadal je utrzymywała, bardziej jednak siłą rozpędu, niż dlatego, że była w stanie rozpoznać ich znaczenie dla kształtującego się demokratycznego społeczeństwa. Jeżeli pojawiały się wówczas próby przemyślenia i zdefiniowania na nowo misyjnych założeń, to tylko dlatego, że taka potrzeba rodziła się wewnątrz instytucji – a nie dlatego, że publiczna władza w braku misji dostrzegała problem. Z tego względu społeczny wymiar działalności instytucji pozostawał na ogół nierozpoznany, co rzecz jasna przekładało się na marginalizowanie tego sektora w polityce państwa. Instytucje finansowano do poziomu, który nie pozwalał im upaść, ale zarazem uniemożliwiał, albo też poważnie utrudniał rozwój. W rezultacie większość instytucji wegetowała, a jeżeli niektórym udawało się poszerzać i wzbogacać swoją działalność, to tylko dzięki olbrzymiej determinacji pracujących w tych instytucjach zespołów.

Od jakiegoś czasu sytuacja ta zaczyna ulegać zmianie. W kalkulacjach władzy publicznej kultura pojawia się już nie tylko po stronie wydatków, ale także po stronie korzyści, jakie może przynieść. Problem jednak w tym, że dostrzegłszy kulturę – przesunąwszy ją z marginesów bliżej centrum polityki rozwojowej miast, regionów i państwa – równocześnie zaczęto ją instrumentalizować, rozpoznając w niej przede wszystkim narzędzie pozwalające stymulować pożądane procesy ekonomiczne. Co prawda, ta reorientacja polityki kulturalnej nie przekłada się na masową akcję formalnego redefiniowania celów misyjnych instytucji publicznych, niemniej w pustce, jaką wytwarza brak zaktualizowanej misji wielu z nich, to właśnie ta reorientacja zaczyna określać społeczne cele ich funkcjonowania. Oznacza to, że instytucje stają się ważne na tyle, na ile to, co robią – i tu mój ulubiony cytat z portalu Kongresu Kultury Polskiej w 2009  – „wpływa na atrakcyjność osiedleńczą i lokalizacyjną regionów dla mieszkańców i inwestorów, determinuje rozwój turystyki, tworzy rynek pracy, kreuje przemysły kulturowe, wzbudza mnożnikowe procesy gospodarcze współokreślane rozwojem infrastruktury społecznej, współokreśla funkcje metropolitalne miast, sprzyja alokacji zasobów ludzkich w sektorach rozwojowych”.

Chcę od razu podkreślić: nie rzecz w tym, że instytucje publiczne nie mogą wspomagać działań nakierowanych na osiąganie wspomnianych celów. Prestiżowe muzeum, teatr czy filharmonia realizujące atrakcyjny i oryginalny program z pewnością przyciągają turystów, budują korzystny wizerunek miasta lub regionu itd. – i nie ma w tym nic złego. Problem pojawia się jednak wówczas, gdy zadanie osiągania tych celów postrzega się – niekoniecznie formułując to expressis verbis – jako główne zadanie instytucji. A dzieje się tak, gdy ich misja pozostaje niezdefiniowana, niezaktualizowana, lub też gdy pozostaje martwym zapisem.

Jeśli zatem myślimy o przeprowadzeniu reformy w tych instytucjach kultury, które tego wymagają, i nie chcemy, by o kierunku ich przekształcania decydowały jedynie racje podobne do wymienionych, powinniśmy na nowo nakreślić ich cele misyjne.

Pytanie kluczowe brzmi: kto powinien to zrobić? Tak by misja nie była zbiorem  brzmiących sloganów, nie wiążących nikogo, ale stała się zobowiązaniem na poważnie traktowanym przez kierujących instytucjami, przez pracowników instytucji, ale także przez właściciela instytucji, czyli władzę publiczną?

Na to pytanie nie chciałbym teraz odpowiadać. Proponuję, by stało się ono jednym z przedmiotów debaty, jaką powinien zainicjować ten kongres. Teraz natomiast wrócić chciałbym to kwestii poruszonej na początku, czyli do ograniczeń utrudniających właściwy rozwój instytucji.

O jednym już wspomniałem, czyli braku misji. Drugie jest z owym brakiem w pewien sposób powiązane. To drugie ograniczenie to fatalne otoczenie prawne, w jakim instytucje są zmuszone funkcjonować. I mam tu na myśli, zarówno akty prawne wyższego rzędu, czyli ustawy, jaki i cały szereg administracyjnych regulacji, które codzienną działalność instytucji zamieniają w pokonywanie toru z przeszkodami. Dlaczego ów stan prawny wiążę z brakiem misji? Otóż i jedno, i drugie jest wyrazem tego samego, a mianowicie przekonania żywionego przez klasę polityczną en masse, że kultura nie jest istotna, a jeżeli jest istotna, to nie jako zjawisko samo w sobie, tylko jako środek pomagający realizować zadania w innych, „naprawdę” ważnych sektorach działalności państwa. Skąd taki wniosek? Otóż wystarczy poddać analizie którąkolwiek z uniwersalnych (czyli nie dotyczących tylko kultury) ustaw: Ustawę o zamówieniach publicznych, Ustawę o finansach publicznych, Ustawę o dyscyplinie finansów publicznych, Ustawy budżetowe – żadna z nich nie uwzględnia specyfiki działalności kulturalnej i raczej wątpić należy, by ich twórcy w ogóle zadawali sobie pytanie o to, jakie skutki ich uchwalenie przyniesie w tym obszarze. 

Oczywiście, pojawiają się symptomy zmiany tego myślenia. Podpisanie przez Premiera Rządu Polskiego „Paktu dla kultury”, odbywające się od kilkunastu miesięcy w różnych miastach kraju Regionalne Kongresy Kultury, ten Kongres, który, co warto podkreślić powstał z inicjatywy władz miejskich i wojewódzkich – to wszystko pozwala żywić pewną nadzieję na zmianę. O tym jednak czy ona naprawdę nastąpi nie tylko będzie świadczyło zwiększenie budżetowych środków na kulturę, ale przede wszystkim uwzględnianie kultury przy ustalaniu ogólnych zasad funkcjonowania państwa.   

W tym momencie instytucje publiczne, ale także inne podmioty działające w sferze kultury, marnotrawią mnóstwo czasu i energii na pokonywanie przeszkód, jakie stwarza obowiązujące prawo i istniejące procedury administracyjne. Drobny przykład z własnego podwórka: 5 lat temu w Muzeum Sztuki rozpoczęła się reorganizacja, efektem której było przejście na tak zwany system zarządzania przez jakość. Potwierdzeniem, że proces zakończył się powodzeniem, było uzyskanie przez Muzeum certyfikatu normy ISO 9001 a dowodem na to, że system działa sprawnie, zdobycie po trzech latach od jego wprowadzenia Polskiej Nagrody Jakości. Muzeum Sztuki stało się tym samym pierwszą instytucją kultury, która uzyskała to prestiżowe wyróżnienie. Oznacza to, że w kwestii racjonalizacji zarządzania w łódzkim Muzeum udało się osiągnąć pułap w polskich warunkach prawdopodobnie maksymalny. Dzięki wprowadzonym usprawnieniom organizacyjnym dużo bardziej intensywny i rozbudowany program mógł być realizowany bez powiększania zespołu merytorycznego i administracyjnego. Obecnie jednak, ze względu na czasochłonność procedur administracyjnych, którymi jesteśmy objęci, stajemy przed koniecznością zatrudnienia dodatkowych osób. Jak widać zatem, obowiązujące prawo bynajmniej nie sprzyja redukowaniu przerostów zatrudnienia, a to przecież redukcja etatów bardzo często bywała wskazywana jako pożądany efekt reformy instytucji kultury.

Innym pożądanym efektem takiej reformy miałaby być intensyfikacja działań programowych, zróżnicowanie oferty, otwarcie się na niekonwencjonalne formy aktywności i komunikacji z odbiorcą. Ale i tutaj obowiązujące regulacje prawne zamiast zachęcać, raczej zniechęcają. Im bardziej bowiem  rozbudowany i niekonwencjonalny program instytucja chce realizować, w tym bardziej rozbudowane i skomplikowane procedury musi się wikłać. W rezultacie – to nie merytoryczna praca nad ofertą programową ogniskuje wysiłek zespołu, ale administracyjna obsługa programu. Taki system, paradoksalnie faworyzuje te instytucje, które robią niewiele i które nie podejmują ryzyka innowacji i eksperymentu. Wielokrotnie krytykowany brak elastyczności instytucji – którym jako pozytywny wzór przeciwstawia się w tym względzie organizacje trzeciosektorowe – w pewnej mierze jest zawiniony również tym: koniecznością wpasowywania się w sztywny i uszyty zdecydowanie nie na miarę gorset ustaw, którym aktywność podmiotów działających w sferze finansów publicznych podlega.

Kiedy wskazuje się na te ograniczenia, niektórzy sugerują, że niewiele da się z tym zrobić, ponieważ są one rezultatem konieczności dostosowania polskiego prawa do tego, które obowiązuje w Unii Europejskiej. Dziwnie się jednak składa, że realizując dosyć często projekty w innych krajach europejskich, z takimi utrudnieniami formalno-prawnymi, jakie obowiązują w Polsce, się nie spotykaliśmy. Natomiast, za każdym razem, gdy naszym zagranicznym partnerom przychodziło zetknąć się z naszymi procedurami administracyjnymi, było to dla nich przeżycie traumatyczne.

Argumentuje się też często, że prawo jest tak restrykcyjne, ponieważ ma chronić przed nieprawidłowym wydatkowaniem środków publicznych. Stąd z roku na rok coraz bardziej rozbudowywane systemy nadzoru i kontroli. Jak się jednak wydaje, jedynym, co system ów wymusza, jest wydatkowanie środków publicznych zgodnie z prawem, co w żadnym wypadku nie znaczy – racjonalnie i oszczędnie. W tym samym czasie, gdy drobne przesunięcia w budżecie dofinansowywanej imprezy kulturalnej – jeśli nie są potwierdzone odpowiednimi dokumentami – mogą skutkować koniecznością zwrotu dofinansowania, całkowicie zgodnie z prawem pozwala się na wydatkowanie olbrzymich środków publicznych poza wszelką społeczną kontrolą. Mamy niedawny przykład z Warszawy, gdzie organizacja mająca przygotować aplikację na konkurs o tytuł Europejskiej Stolicy Kultury, dostała na ten cel z budżetu miasta ogromne środki i została zobowiązana do rozliczenia tej kwoty jedną fakturą! W obecnym reżimie prawno-admistracyjnym bardziej istotna zdaje się być kwestia, czy parafka znajduje się w odpowiednim miejscu, niż to, czy wysokość wydatkowanych środków publicznych jest wprost proporcjonalna do uzyskanego efektu.    

Jak z tego wynika, istniejący w Polsce system nie dość, że jest uciążliwy, to jeszcze nieskuteczny. Nie chroni przed marnotrawieniem środków publicznych, a równocześnie zniechęca do podejmowania działań reformatorskich, do większej aktywności, do otwierania się na eksperyment. System ten zamiast uwalniać kreatywność, o której w Łodzi teraz tak dużo mówimy, tak naprawdę nakłania do przyjmowania postawy pasywnej, niewychylania się, podążania utrwalonymi ścieżkami. Za chęć działania karze godzinami spędzonymi nad setkami formularzy i strachem przed postawieniem pieczątki w niewłaściwym miejscu.  

Nie chodzi tu przy tym o złą wolę tego lub innego urzędnika. Zarówno my, jak i urzędnicy jesteśmy w pułapce nieubłaganej logiki tego samego systemu. Systemu, który określają następujące współrzędne: niespójne prawo, ustawodawstwo tworzone z myślą o głównych sektorach gospodarki narodowej i nie uwzględniające specyfiki działalności kulturalnej, olbrzymi deficyt zaufania społecznego, który przekłada się na procedury w każdym widzące potencjalnego aferzystę, nieefektywny system kontroli i ewaluacji, który większy nacisk kładzie na ocenę zgodności proceduralnych niż na ocenę merytoryczną, i wreszcie – sztywne regulacje, w które usiłuje się wtłoczyć całą zróżnicowaną rzeczywistość działalność instytucji kultury.

Dlatego chciałbym zaapelować do Was wszystkich: urzędników, władz samorządowych, twórców, animatorów: jeżeli zależy Wam na dobrych instytucjach, zdolnych odpowiadać na wyzwania współczesnego świata i na potrzeby nowoczesnego społeczeństwa, to podejmijcie wraz z nami, pracownikami instytucji, wspólne działania na rzecz uwolnienia kultury z  sieci złego prawa i absurdalnych przepisów. To leży w interesie nas wszystkich, a przede wszystkim – w interesie tych, którym winniśmy służyć, czyli naszej publiczności.